涉法涉诉信访工作是各级人大及其常委会监督工作的有机组成部分。通过对司法机关普遍性、制度性问题的搜集、研判、处理，进一步维护和保障人民群众的合法权益，是各级人大常委会贯彻中央“依法治国”方略的重要途径和有效做法，对督促司法机关依法履职、办案，营造文明守法的社会秩序有着现实的指导意义。

　　2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，强调要把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，重点解决入口不顺、法律程序“空转”、出口不畅问题，规定了诉访分离、涉法涉诉信访事项导入司法程序、涉法涉诉信访依法终结制度和国家司法救助制度。这次改革思路和制度设计找准了涉法涉诉信访工作的命脉，体现了治国理政的法治思维和法治方式，在推进涉法涉诉信访的法治解决之中上迈出了一大步。涉法涉诉信访改革的一个重要内容就是对涉法涉诉信访采取诉访分离机制。而对于人大来说，无论“诉”“访”涉及的司法机关还是政府部门，都是人大监督对象。但在实践中，对“诉”和“访”如何跟踪监督，特别是对诉中有访、访中有诉，法律问题与实际问题交织的情况，如何加强与“一府两院”的协调，共同推动问题解决，还有待于进一步完善机制。

　　在新的形势下，如何根据涉法涉诉信访改革的新精神、新部署，立足人大作为国家权力机关的职能作用，从人民代表大会制度这一根本政治制度的视野和框架下来探讨涉法涉诉信访工作的法治化解决路径，既是老话题，又是新课题。这就要求我们深入调研、认真分析，拿出对策，改进我们的工作，以适应改革的需要。因此，我们深入部分县区，组织县区人大、公检法部门、乡镇等单位负责同志，采取走访、座谈、现场观摩等形式，就贯彻落实涉法涉诉信访改革的主要做法、存在问题和建议进行了专题调研，具体调研情况如下：

　　一、主要做法

　　中央涉法涉诉信访改革的决定出台后，全市各级人大都高度重视，对中央有关文件进行了认真学习，并按要求制定方案，拿出措施，改进工作，总的可以概括为这样几个主要做法：

　　一是领导高度重视。各级人大常委会都能将信访工作特别是涉法涉诉信访工作列入重要议事日程，思想上高度重视，工作中重点安排。常委会每年都把信访工作与人大其它工作一道部署、一道督查、一道总结。在每年的常委会工作报告中，信访工作都占有一定的篇幅，在每年的常委会工作要点中，都会对信访工作出具体安排。除了积极参与大信访接待外，常委会主要领导经常过问信访工作，亲自批阅群众来信，不断督办重点信访案件。常委会分管领导定期分析信访形势，突出研究涉法涉诉疑难案件，及时解决信访工作中的困难和问题。公检法机关及人大信访工作机构都把加强涉法涉诉信访工作作为依法履职的重要措施，始终放在心上，抓在手上，落实到实际工作中去。

　　二是完善各项体制机制和相关制度。近年来，市人大创新工作机制，先后制定了《南阳市人大常委会交办信访事项办法》、《南阳市人大常委会信访工作规定》，建立了信访登记、立案转办、催办督办、审查结案、常委会领导阅批来信等工作机制来规范工作。一些县区还探索实行了具有自己鲜明特点并富有成效的工作机制。如卧龙区人大常委会修订通过了《卧龙区人民代表大会常务委员会信访工作规定》，明确了职责和受理范围，规定了信访案件的批办、转办和督办程序，以及责任追究的有关事项，为做好人大信访工作提供了制度保障。社旗县人大常委会修订了《社旗县人大常委会关于加强信访工作的若干意见》。对人民代表和群众的来信来访建立了严格的登记、转递、催办、答复制度，做到统一接待，分头交办，分管副主任和委室督查。完善了落实重要信访案件跟踪督办制度，推动有关方面依法按政策处理信访问题。南召县在各乡镇设立相应专（兼）职人大信访联络员，定期召开会议，研究信访案件，把信访工作纳入乡镇（街道）人大的工作职责中，全县人大系统自上而下形成了健全的信访工作网络。卧龙、宛城两区和唐河县实行常委会主任接待日制度，常委会主任定期接待群众来访。方城县实行人大代表参涉诉与调处信访问题机制，把不稳定因素化解在基层。桐柏、新野等县建立法律咨询援助机制，减少了不必要的上访和缠诉。唐河、镇平人大定期召开公、检、法、司“四长”例会，有力有效推动涉法涉诉信访案件的解决。这些机制的建立和完善，有力的推动人大涉法涉诉信访工作不断创新发展。

　　三是将信访工作与监督工作结合起来。为常委会履职服务，是人大信访工作的一个重要职责。各级人大常委会围绕常委会监督工作，把信访工作与代表视察、执法检查、专题询问和听取专项工作报告紧密结合起来。对群众反映的事关全局稳定和发展及涉法涉诉等方面的一些重大疑难问题，结合人大监督工作，督促有关部门从源头上解决信访问题。如市人大常委会先后听取了市公安局“关于规范执法行为工作情况”、市中级人民法院“关于行政审判工作情况”和市人民检察院“关于刑罚执行监督工作情况”等专项报告；方城县人大常委会对县法院执行工作、县检察院控申工作进行了全面深入的视察，形成了分量较重的视察报告，经县人大常委会审议，提出了加强制度建设，提高人员素质，规范司法行为等19条审议意见，经县法院、县检察院、县公安局进行整改落实，有力地促进了三部门规范司法行为工作的深入开展；淅川县人大先后对县法院的民事审判、县检察院的反贪污贿赂、县公安局的社会治安管理和规范执法等工作进行视察，并召开常委会听取和审议司法机关专项工作报告和整改情况报告，督促同类信访问题的成批解决，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题的发生。社旗县人大常委会听取审议《社旗县人民法院关于司法为民工作情况的报告》和《社旗县人民检察院关于司法为民工作情况的报告》，促使法检两院进一步加强和改进涉法涉诉信访工作。桐柏县人大根据群众反映的县法院民事审判工作存在案件久拖不决、超期判决这一现象，对县法院进行专题询问，督促县法院改进民事审判工作，促使此类涉法涉诉案件得到了及时有效处理。四是注重队伍建设。各县区人大认真落实中央和省、市委关于加强县乡人大工作和建设的决策部署，健全信访机构，充实人员，加强力量，采取多方式和措施，着力建设政治强、业务精、作风实的信访干部队伍和人才队伍，在提升工作能力方面上了新台阶。

　　二、涉法涉诉信访工作的特点

　　在涉法涉诉信访新机制运行以来，人大的涉法涉诉信访出现了一些新的特点：

　　一是信访形势依然严峻，终而不结现象持续。大量已经终结的信访事项，政府和“两院”都不再受理，而对终结不服的群众都选择转向各级人大信访部门投诉，以求通过人大监督，获得再次审查案件或进行赔偿机会。

　　二是信访情况更加复杂多样。涉法涉诉类信访问题情况复杂，处理难度大。既有公安、检察机关正在侦查过程中的案件，也有法院正在审理过程中的案件，还有诉前反映、诉后申诉的案件。时间跨度从几个月到几年、甚至几十年。涉及的内容包括土地征收、房屋拆迁、经济纠纷、非法融资以及案件久侦未破、国家赔偿、司法求助等方面。信访人身份囊括了社会各个领域，包括民营企业主、失地农民、企业职工、个体商户、人民教师等等。个别问题因时间跨度大、涉及人数多等原因，由小案拖成大案，小钱拖成大钱，简单矛盾转成复杂矛盾，民事、行政案件转成刑事案件，增加了处理问题的难度和社会成本，浪费了大量行政、司法资源。

　　三是“信访不信法”现象突出。涉法涉诉信访案件呈上升趋势，有的事项应该走法律渠道，但群众认为诉讼渠道耗时长，花费大，干脆直接选择通过信访来解决问题；有的当事人对法院判决不服，在法律程序已完结的情况下，仍固执已见，认为自己利益受到损害，寄希望于上级“高层”人员用“人治”手段解决，也采取上访的方式来达到满足其不合理诉求的目的。

　　四是重信重访问题突出。重复来信来访较为突出是涉法涉诉类信访问题的一个显著特点，其中反映的多是长期难以解决的“骨头案”“钉子案”。一些信访人因诉求长期得不到解决，出于引发关注、宣泄情绪的心理，持续不断地重复信访以扩大影响。有的刑事案件受害人或家属因案件长期未能侦破，不断上访；有的案件正在审理过程中，信访人因怀疑经办机关司法不公而持续反映；有的案件已经行政机关复查复核终结或司法机关判决生效，信访人仍觉得处理不公而不息访息诉，以要求人大监督“一府两院”为由不断信访。

　　五是特殊敏感时期违法上访较为普遍。一些信访人长期上访后发现，在重大会议、重大活动、重大节日等敏感时期，各级各部门尤其是中央对信访稳定要求较高，因此，选择在此期间越级上访的群众越来越多，尤其是现行的信访责任机制迫使地方政府必须及时将去省进京上访的群众劝返接回，更加坚定了信访群众的这一认识，进一步诱发群众越级上访，以期造成声势和重大社会影响，引起上级机关和领导重视，达到自己的目的。部分信访人采取缠访闹访的方式希望将事情闹大博取关注，给有关部门施压。通过围堵人大会场、办公场所、打横幅、喊口号、将老弱病残人员滞留在办公场所，以及利用网络恶意攻击政府部门、司法机关工作人员和进行炒作等手段，达到“大闹大解决”的目的。有的部门负责人出于维护社会秩序稳定的考虑，采取息事宁人的方法，满足信访人不合理的诉求，结果反而造成“破窗”效应，更多的信访人有样学样，以闹求决，以访牟利，形成恶性循环。

　　三、涉法涉诉信访问题形成原因

　　涉法涉诉信访问题的成因复杂，既有司法机关、政府部门的原因，也有信访人自身的原因，以及制度设计方面的因素。归纳起来主要有以下几个方面。

　　（一）社会层面原因

　　1、目前随着经济体制改革的不断深入，社会结构和利益格局发生了巨大的变化，财产权利的增加、部门与个人利益的重大调整，通过法律渠道维权的案件日益增多，大量矛盾涌向司法领域。自然人之间、自然人与法人、自然人与社会组织之间的各类纠纷呈上升趋势。且矛盾冲突群体性、复杂性、激烈性日益增长，如企业改制、劳资纠纷、征地补偿等问题，在法院审理或执行的过程中，都极易引发群体性上访。

　　2、有的地方政府和司法机关为息事宁人满足信访人不合理的诉求，花钱买平安，只图自己任内一时安稳，而不注重从根本上解决问题，对信访活动中触犯法律、法规的行为姑息迁就，导致当事人有恃无恐，拿了钱之后仍去上访并大肆宣传“成功经验”，使他人产生攀比心理而闹访、缠访；个别信访人在积累了大量信访经验后甚至将信访作为一门生财之道，成为其他信访人的“军师”，在幕后策划、组织他人集体上访或撰写信访材料并四处投递、上网发布，给有关部门施压从而攫取利益，种种行为严重扰乱了正常的信访秩序。

　　（二）司法机关原因

　　1、司法机关的办案力量、水平和条件以及经费保障不能满足群众的需要。基层法院受案数量逐年增长，而相应的办案法官数量却未能增加，大量案件无法在时限内审理、执行完毕；公安机关基层派出所警力不足，在案件调查取证方面不够全面、规范，部分案件无法定性、嫌疑人不能及时归案。法官、检察官、警官的政治待遇、工资水平与所承担的工作时间、工作量形不成正比，部分优秀人才转岗或辞职转行，造成人员流失，不利于队伍稳定和工作开展。

　　2．少部分司法机关及政法干警业务水平低、群众意识不强，未能严格按照法律、法规要求的程序、时限、标准来办案；对信访人反映的问题不够重视，态度冷硬，推诿卸责；对信访问题的处理仅停留在表面和书面，未能有效解决、事后跟踪；一些政法干警的业务能力不强，适用法律、法规不当或取证程序违规导致办案质量不高

　　（三）信访人自身原因

　　1．有的信访人片面理解客观事实与法律事实的差距，只从自身的利益出发来判断所谓的法律公正，凡是对自己有利的就是合法合理的．凡是对自己不利的就是不合法不合理的。

　　2．一些信访人缺乏证据意识，对民事诉讼中“谁主张、谁举证”的举证原则不理解，把自己举证不能、诉讼决策失误而败诉的结果归纳为司法不公而不断上访；一些信访人因自己及亲属刑事犯罪被批捕、起诉、判刑，无视犯罪事实充分、犯罪证据确凿、适用法律得当、定罪量刑合法的现实，一味认为其行为未构成犯罪而四处“喊冤”。

　　（四）制度设计原因

　　1．信访终结机制运转不顺畅。有关上级领导机关对涉法涉诉信访事项多头交办、重复交办，影响了信访终结工作机制的有效运转。目前，我国现行的《信访条例》对涉法涉诉信访问题如何终结并没有明确要求，地方性法规也相应缺失。而法律规定，司法案件的终审判决、政府部门的行政复议、信访事项的复核结果即是案件的最终处理意见。但是在实践中许多已被信访终结认定为无理访的案件，当事人只要不服，便不断向政法委、人大、信访局等部门反映，反复再申诉、再控告。在当事人继续越级信访后，有关上级领导机关仍然重复交办、转办。按照交办信访案件程序，下级机关应根据上级领导机关要求，认真调查办理案件，并在一定时间内向上级领导机关报告办理情况，部分案件因此推翻或部分改变原处理结果。如此，就与信访终结后的“不再受理、交办、转办”原则相矛盾，结果造成屡上访、屡交办、屡处理的恶性循环，既损害了终结决定的确定力和约束力，又造成重复劳动和资源浪费，严重损害了法律的尊严，削弱了司法的权威。

　　2．提出信访申诉的经济、法律成本低。根据现行规定，提交信访事项和申请再审、申诉不得收取任何费用。现实中，在检察院、公安机关作出不予立案的决定，法院作出终审判决并生效后，有的信访人明知自己的诉求不合理，也抱着尝试的心理进行信访；在信访过程中，信访人隐瞒、歪曲事实，诬告案件经办干警及对方当事人的情况屡有发生却得不到有效处理。不用承担任何经济负担和法律责任，还有得到补偿的可能性，这样不仅增加了涉法涉诉信访案件的数量，还极大耗费了本就有限的司法资源。

　　3．人大信访工作机制乏力。人大信访工作中，主要是将信访事项转办、交办、督办至相关司法机关，对案件办理过程的跟踪、案件办结之后的落实缺乏有效监督；对工作中发现的部分司法机关或干警违规办案、徇私舞弊等线索缺乏问责手段，影响了人大涉法涉诉信访问题办理的质量和效率，削弱了人大信访工作实效和法律权威。

　　四、做好涉法涉诉信访工作的对策与建议

　　妥善处理好涉法涉诉信访，与维护法律权威、司法公信力息息相关，是落实中央依法治国战略目标的必然要求，是维护群众合法权益、督促司法部门公正司法的重要途径，事关法治中国建设的成败。

　　（一）要进一步推进信访立法的进程

　　目前各级人大及政府部门从事信访工作的法律依据仅为国务院《信访条例》及地方性法规，甚至是一些规范性文件，存在法律效力层级过低、对违反规定的行为处罚不到位、信访请求受理范围不明确、信访机构设置不合理、信访终结规定不具备强制力等问题。在今后的工作中，我们应当积极建议上级人大尽快制定信访法规，从法律、制度层面规范信访秩序，推进“讼访分离”，明确信访事项受理范围、部门、程序、时限、罚则，规范信访事项调查听证、复查复核终结机制，保障正常的信访秩序和信访人的合法权益。

　　（二）要进一步加强人大监督的实效

　　各级人大常委会要高度重视涉法涉诉信访工作，按照监督法的规定，把“人民群众来信来访中反映的热点问题”作为人大开展专项调研、专题询问、执法检查等工作的议题来源和问题线索，把社会反映强烈、群众意见集中的问题纳入到监督工作范围。对群众反映的涉及具体法官、检察官的信访事项要根据有关单位的调查核实情况，作为今后任免法官、检察官的重要依据，对经过调查确实存在违法违纪行为的干警，要督促检察、监察机关依法及时处理到位，维护司法公正；对行政诉讼案件中行政机关负责人出庭应诉、执行行政判决结果的情况要及时掌握情况，并作为今后部门评议、干部任免的重要参考。

　　（三）要进一步完善司法体系的建设

　　司法部门要按照中央关于司法改革工作的整体部署，研究落实改善司法机关软硬件设施建设、提高干警职级待遇、增加办案经费等方面的具体举措，以提升干警素质和司法机关整体办案水平；同时应当协调司法局、律师协会等部门增加法律援助服务对象的覆盖面，方便困难群体取得法律援助、通过司法渠道维权。

　　（四）要高度重视初信初访问题

　　各级各信访部门都要认真落实信访首接和首办责任制，细化接待、受理、转送、交办、反馈和回访等程序，严格时限，强化协调，确保群众初信初访有人管、管到底、管到位，在靠前关口把问题解决好，提高一次性处结率，严防人为将小事拖大，把简单矛盾拖复杂，由初信初访变重信重访，最大限度减少信访“增量”，努力把矛盾化解在基层，解决在当地。

　　（五）要进一步推广法律工作顾问制度

　　建立政府部门及司法机关为主导、吸收专家和律师参加的法律工作顾问队伍，发挥法律工作顾问在涉法涉诉信访工作中的作用。法律工作顾问参与信访，一方面，能够为被反映的政府及司法机关提供专业的法律咨询服务，审核其作出的行政、司法行为是否违法违规，促使他们依法履职为民；另一方面，法律顾问作为中立的第三方，提供的法律意见与建议更容易被信访人所接受，引导他们通过诉讼的方式维护自身合法权益。

　　（六）要进一步保障人民参与司法的权利

　　各级司法机关应当主动接受社会监督，保障人民参与司法的权利。通过新闻发布会、政务微博、微信公众号等信息公开渠道，对突发性事件、热难点案件和舆论的质疑，第一时间进行答复、释明，避免事态发酵升级、陷入被动；改革人民陪审员、人民监督员制度，增加人员数量、提高人员素质、扩大审案范围、完善选任方式，确保监督到位；完善听取律师、诉讼代理人意见制度，保障律师、诉讼代理人在案件侦查、起诉、审判阶段阅卷、会见、申请证人出庭的权利，确保案件当事人的合法权益不受侵犯。

　　（七）要进一步加大对非访行为的惩治力度

　　对越级上访、闹访、缠访的信访人，要从法律、政策的角度，为其指明正确处理问题的途径和方法。对毫无事实依据、妄图通过信访牟取不当利益，采取冲击国家机关、阻断道路交通、聚众扰乱社会秩序、上网散布谣言煽动他人闹事，制造事端、借信访发泄对社会和他人的不满、打击报复他人的信访人，经过查实的，应当坚决依法依规予以处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

　　（八）要构建信访终结联动配合机制，实现信息共享

　　各级司法部门信访机构既应各司其职、各负其责，又应加强配合、密切协作，互相沟通，形成解决信访问题的整体合力。要研究探索统一公检法三部门的涉法涉诉信访终结程序，从而形成左右联动、相互配合的信访终结机制，避免出现因信息不共享、不畅通和终结程序不一致所导致的多头、重复交办、转办等问题，切实提高涉法涉诉信访终结工作效率。

　　总之，涉法涉诉信访问题在相当长的一段时期内是无法避免的，将作为人大信访工作的重点和难点存在。要解决涉法涉诉信访难题，有赖于法治中国建设进程的推进，有赖于人大监督、立法工作水平的提高，有赖于行政、司法机关依法履职能力的加强和全民法律水平、守法意识的提升。相信在党的坚强领导下，依法治国的战略目标终将实现，人民群众合法权益能更有效地得到保障。